西汉的刺史监察制度及其启示

        对于一个中央集权的国家而言，无论从国家整体还是统治者个人的角度出发，始终需要注意的一点就是对地方上的控制。周朝的封建制度，最初中央对地方上的诸侯存在某种限制，有诸如“巡狩”之类的活动，但是时间一长，诸侯在自己的地盘上巩固起自己的根基，中央的控制力就明显减弱。实际上，封建制在较短的时间内，就不得不表现出一种权力分散（是横向的分散，而不是从结构和功能上的分立）的特征。到了始皇帝，建立了大一统的国家，改封建制为郡县制，消灭地方上的诸侯，由中央委派官僚直接管理。汉朝同样继承了郡县制。但是问题在于，地方上握有实权的官僚，也同样存在坐大的倾向（在此不讨论汉初的封建制问题，而着眼于郡县制下的官僚）。所以，就必须有某种监察的制度进行限制，或者用学术一点的话说，必须进行某种“具备应激针对性的监控”。

        按汉朝的地方政制，地方上沿用秦制设立郡守，掌管各郡，工资等级二千石，后来更名为太守。郡守以下有丞以及长史，工资等级六百石。（以上见《汉书·百官公卿表》）当时中央政府对于郡守颇为倚重，地位相当于九卿。实际上郡守统管当地的行政、财政、人事、军事等事务，权力很大，以至于已经类似于诸侯，只是不能世袭而已。（钱穆：《秦汉史》）

        对于郡守的监察，最初按照秦制有监御史，负责郡的监察工作，任期一般为两年，每年秋季回中央述职，十二月返回各自的岗位；另外也有丞相派遣的官员到地方上进行监察工作，但并非常设职位。到了汉武帝元封元年，皇帝下诏撤消各郡监御史，再过四年，改设十三部（即州）刺史，亦即设立了十三个监察区，包括：

        （1） 冀州刺史部（约在今河北中南部、山东西端及河南北端），下辖四郡六国；（2） 幽州刺史部（约在今辽宁大部分地区，河北、内蒙古、吉林一部分及朝鲜半岛北部大部分地区），下辖十郡一国；（3） 并州刺史部（约在今山西大部分地区及河北、内蒙古一部分地区），下辖七郡；（4） 兖州刺史部（约在今山东西南及河南东部地区），下辖五郡二国；（5） 徐州刺史部（约在今江苏长江以北和山东东南部地区）；下辖三郡四国；（6） 青州刺史部（约在今山东大部分地区及河北一部分地区）；下辖六郡三国；（7） 扬州刺史部（约在今安徽淮河和江苏长江以南及江西、浙江、福建等地。不是今天江苏省的扬州）；下辖五郡一国；（8） 荆州刺史部（约在今湖北、湖南及河南、贵州、广东、广西一部分地区），下辖六郡一国；（9） 豫州刺史部（约在今河南东部、安徽北部及江苏的部分地区），下辖二郡三国；（10） 益州刺史部（约在今四川、贵州、云南大部分地区及湖北西北部等地区），下辖八郡；（11） 凉州刺史部（约在今甘肃、宁夏、青海等地区及陕西、内蒙古一部分地区），下辖五郡；（12） 交趾刺史部（约在今广东、广西大部分地区和越南北部、中部），下辖七郡；（13） 朔方刺史部（约在今宁夏银川至壶口的黄河流域地区），下辖七郡。后来武帝征和四年又设置司隶校尉，不属于十三部，负责首都长安附近七郡的监察工作。（以上参见钱穆：《秦汉史》）

        刺史负责监察各部地方，工资等级六百石，每一部设刺史一名；刺史归中央的御史中丞领导，一般每年秋分时节出巡，到年底回京都述职报告。

        汉武帝设置刺史时，同时下诏规定了刺史的监察范围，即所谓“六条问事”：“刺史班宣，周行郡国，省察治状，黜陟能否，断治冤狱，以六条问事，非条所问即不省。一条，强宗豪右，田宅逾制，以强凌弱，以众暴寡。二条，二千石不奉诏书，遵承典制，倍公向私，旁诏守利，侵渔百姓，聚敛为奸。三条，二千石不恤疑狱，风厉杀人，怒则任刑，喜则轻赏，烦扰刻暴，剥截黎元，为百姓所疾，山崩石裂，妖详讹言。四条，二千石选署不平，苟阿所爱，蔽贤宠顽。五条，二千石子弟，恃怙荣势，请托所监。六条，二千石违公下比，阿附豪强，通行货贿，割损正令。”（《汉书·百官公卿表》颜师古注引《汉官典职仪》，引自钱穆：《秦汉史》）

        按，其中第一条针对的是地方豪强，后五条针对的都是郡守。此六条之外还有一条不成文的，就是负责监督地方诸侯，如果发现诸侯王有罪，即行举报弹劾（范文澜：《中国通史简编》；钱穆：《秦汉史》举了许多实例）。不将监察诸侯写入明文，应该是因为到汉武帝的时候，地方诸侯由于多次打击，加之武帝采用“推恩令”等各种方式进行削弱，势力已经大不如前，而郡守倒是一时势大，更需要进行控制。

        我们可以看到，刺史是中央直属并派出的官员，归中央监察部门直接领导，分巡各地履行监察职能。刺史本身并不承担行政、财政、军事等职能，而仅以“六条”为标准进行监督，不属于六条范围内的事务则一概不管。刺史不需要对地方上的文治武功、民生大计负责，财政也不从地方上支出，也不归地方领导；刺史本身的品级和工资都比较低，仅仅相当于当时的县级官员（比现在的县要大，类似于地市级），而手中掌握的监察权力则不小，所以有人说“盖秩卑则其人激昂，权重则能行志”（钱穆：《秦汉史》，引《刘元城语录》）。如此，刺史实际上形成了有别于通常官僚体系的另一个监察官员体系。立足于体制之外的监督，通常更有效率。

        实际上，在国家从封建制度向中央集权制度发展的过程中，中央对于地方上掌权者的控制始终是一个重大的问题，并且涉及到制度的长久建设。汉朝初期发生的情况和遇到的问题，在中世纪的英格兰也有类似的状况。诺曼征服之后，地方上的封建主遭受重大打击，诺曼人沿用了盎格鲁-撒克逊制度下的郡长（sheriff）制度，通过中央指派的官员控制地方诸侯。但是时间一长，郡长也成了地方上的实力人物，威胁中央的权力。国王于是又设置另外的职位来监督郡长（coroner），很快新的职位也被证明因为与地方上的联系过于紧密而靠不住。后来才有了巡回法官制度。中央向地方上派出对国王直接负责的巡回法官，到地方上听取当地官员的报告，并审理案件、处理其他政务等。这些巡回法官回到中央，互相交流各地的法律、惯例，最终形成了英国的普通法制度（common law system）。

        当然，英格兰的巡回法官与刺史不尽相同，巡回法官不仅担负监察的职责，同时还掌握着巨大的行政、司法权力。但是，有一点需要强调的是，在处理地方权力者坐大的问题上，汉武帝和安茹王朝诸王可谓英雄所见略同；在类似的扩大中央权力的过程中，统治者都采用了巡回官员来限制地方权力。巡回法官制度至今为人津津乐道，刺史制度也受到了学者的褒奖（钱穆先生《秦汉史》评论御史中丞在中央掌管图籍秘书，对外领导刺史，对内统率侍御史，认为“此其内外相维小大相制之意，可谓甚美。”）；应当说，这些制度的设计都是有效合理的，注意了从一种体制之外对其进行限制和监督。

        但是，后来的发展中西方并不类同。汉成帝绥和元年（公元前8年），也就是汉武帝死后的79年，丞相翟方进和大司空何武上奏，请求将刺史改为州牧，理由是按照祖宗的家法应该以贵治贱，不能以卑督尊。刺史只有六百石，监察二千石的高级官员不合规矩（“……春秋之义，用贵治贱，不以卑临尊。刺史位下大夫，而临二千石，轻重不相准，失位次之序”）。成帝只好下诏，把刺史改名为州牧，增秩二千石，与郡守平起平坐。3年后（哀帝建平二年），丞相朱博上书力争说：“当年设十三部刺史，职级低但赏赐重，这样可以激励他们努力工作。废除刺史、改设州牧后，激励机制没有了，收不到监察的效果，应该恢复刺史制度。”（“部刺史奉使典州，督察郡国，吏民安宁。故事居部九岁举为守相，其有异才功效著者辄登擢，秩卑而赏厚，咸劝功乐进。……（罢刺史）恐功效陵夷，奸轨不禁。”）于是又将州牧改为刺史。（以上见《汉书·朱博传》）但几年后（哀帝元寿二年），再次将刺史改为州牧。也就是说，武帝创设刺史制度之后，到了汉末的时候，意识形态上出于礼教的原因，实际上可能出于刺史本身权力的不正常膨胀，刺史被改为州牧，也就是成为有实权的地方官员，如此刺史就不再是原来郡守系统以外的职位，而是以州牧替代了郡守，监察的功效也丧失殆尽，而汉末王朝崩溃时，地方上的实力派往往也都是领州牧衔的豪强了。

        转回头来看今日的法治进程。

        时下学者大多以“宪政”、“分权”之说为显学，动辄引孟德斯鸠、洛克等人之说，或者言必称合众国联邦最高法院判例云云。人们或许并没有十分注意观察整个历史进程。如果从宪政史来看，英格兰的发展历程需要得到应有的重视。英格兰在中世纪的发展，从封建国家迈进到中央集权的国家，在这个过程中形成了一种平衡的法律和政治体制。这一结果有赖于两种力量的平衡——“封建贵族足够强大——因此才得以抵抗金雀花王朝的专制主义，同时又足够弱小——不至于破坏国家的有效政府运作”（迈克尔·曼：《社会权力的来源（第一卷）》，上海人民，583-584页，引梯利（Tilly）），或者说，是中央的集权力量与封建贵族的分权力量之间的平衡。就巡回法官而言，其本身的设计目的，是为增强中央的集权力量，而不是分权的制度；但是，最终形成的，是一种“平衡”的制度。

        因此，我们在谈论“法治”或者“宪政”的时候，或许应当更多地关心“制衡”，而不是单纯的“分权”；有时候，分权甚至会带来更大的不公平，会对底层的民众造成更大的伤害。“集权”（centralization）也不一定就不好，就一定导致专制极权（totalitarianism），如果在政治进程中没有处理好“集权”中的平衡问题，才是需要着重检讨之处。

        刺史制度的兴衰，最初是皇帝富有建设性的（集权性）制度建设，但是并没有形成长效的机制，更没有像英格兰那样形成一种平衡的司法系统，最终是以一种意识形态上的借口终结了这一制度（当然，这是汉的情况，以后各朝的情况暂不讨论，有一些比较类似，但结果也都并不好）。

        实际上，作为现代模式的国家，没有“集权”的体制，是不可能形成良好的运作机制的。我们在“法治”和“宪政”进程中遇到的问题，或许不仅仅出在“分权不力”，而同样也出在“集权处理不佳”上；或许我们不必口口声声叫嚷着“分权”，而应当转回头来，看看我们在集权制度方面是否出了问题，是否需要努力改进。